자본주의 경제에서 개별적인 개인이 자신의 경제적 안전(economic security)을 개인적으로 확보하는 것은 매우 어려운 일이며 상대적 부유층이라고 하더라도 개인 혼자서 평생의 경제적 안전을 확보하는 것은 쉬운 일이 아니다. 그 때문에 사회보험이 필요하고 실업급여나 기초생활보장이라는 사회적 소득 보장 체계가 요구되는 것이다.
1995년 도입된 사회안전망 제도, 고용보험
사회보험의 하나인 고용보험은 실직이라는 사회적 위험으로부터 개인을 보호하기 위한 사회보험 제도이다. 우리나라의 고용보험은 1995년 도입 이후 외환위기를 계기로 크게 확대되었고 이후에도 지속적으로 확장되고 있다.
고용보험은 국민기초생활보장제도와 함께 사회보험-사회안전망의 핵심 제도로 자리를 잡아가고 있는 것이다. 특히 한국 경제가 두 번의 글로벌 경제위기를 극복하는 데 있어서 커다란 기여를 한 것으로 평가되고 있다.
여타 국가들이 실업보험으로 부르는 것과 달리 우리나라의 경우에는 고용보험이라고 부른다. 이는 실업급여 지급과 같은 소극적 노동시장정책의 차원에 한정되지 않고 실직자를 적극적으로 노동시장으로 통합한다는 의미에서 직업능력개발사업과 고용안정사업, 고용서비스사업 등이 하나로 통합되어 있기 때문이다. 최근에는 여성들의 노동시장 통합을 지원하기 위하여 육아휴직 및 산전후 휴가 급여 사업이 포함되었다
그러나 이 글에서는 주로 실직 시 소득 보장이라는 사회안전망의 맥락에서 우리나라 고용보험제도를 살펴보고자 한다. 즉 실업급여와 고용서비스 중심으로 검토하고자 한다.
가입자, 적용 사업장, 수급인원 빠르게 증가
고용보험제도 내에서 가장 중요한 제도인 실업급여도 년수급인원이 2007년에 백만명을 넘어섰고, 2009년에는 글로벌 금융위기의 여파로 150만명을 넘어서기도 하였다. 2011년 현재 128만명 정도를 나타내고 있다. 월평균 수급자수도 2004년에 18만2천명에서 2009년 거의 40만명 수준으로 증가하였다가 2011년 현재 34만7천명 정도를 기록하고 있다. 실업자 대비 비중도 2004년에 22.3%에서 2009년 48.1%로 증가하였다. 2009년 경제위기 시 실업자도 증가하였지만 실업급여 수급자수는 그 이상으로 증가한 것으로 볼 수 있다. 2011년 현재 실업자 대비 실업급여 수급자 비중은 45.6% 정도를 기록하고 있다.
이러한 실업급여 제도의 양적인 확대에도 불구하고, 우리나라의 실업급여제도가 여전히 변화되는 노동시장의 상황을 충분히 반영할 만큼 개선되고 있는지에 대해서는 비판적인 의견이 적지 않다. 실업급여가 본연의 기능인 실직자의 소득안정을 보장하고 있는지, 실업급여제도가 실제로 필요한 사람에게 제대로 전달되고 않고 광범한 사각지대를 남겨두고 있는 것은 아닌지, 실업급여가 실업자의 노동시장 통합을 촉진하는 방향으로 설계되어 있는지 등에 대한 문제제기가 지속되고 있다. 사회안전망과 노동시장 통합촉진 기능 중심으로 살펴보자.
드러난 문제점들
우선, 우리나라 실업급여제도의 사회안전망 기능에 대한 비판은 피보험단위기간이나 보험가입기간이 엄격하여 비정규직의 증가라는 노동시장의 현실을 반영하지 못하고 있다는 점, 수급 기간이나 수급 수준 등이 실직 시의 소득을 보장하기에는 충분하지 못하다는 점, 실업급여를 수급하지 못하는 실업자(실직자)들이 광범하게 남아 있다는 점 등이 지적되고 있다. 1998년 전사업장에 고용보험이 적용되었고, 2004년 일용직근로자들이 고용보험에 들어오게 되었지만, 여전히 자영업자와 상당수의 비정규직, 자발적 실업자 등이 광범위한 사각지대로 남아있다.
또한 실업급여 제도의 취업촉진기능이 제대로 작동하지 않고 있다는 평가가 지속적으로 제기되고 있다. 실업급여 제도가 취업을 저해하지 않고 촉진하는 방식으로 설계되어 있는지에 대해서 확실한 평가 결과가 제시되지 않고 있다. 수급 만료 이전에 취업할 경우 지급되는 조기재취업수당이 취업촉진효과를 가지는지에 대한 문제제기가 지속적으로 제기되면서 제도를 여러 번 변경하였으나, 아직 조기재취업수당의 비용과 효과에 대해서 최종적인 평가를 내리지 못하고 있다. 또한 적극적 구직활동을 지원하는 특징적인 제도인 훈련연장급여, 직업능력개발수당, 광역구직활동비·이주비 등은 일선 고용센터의 소극적인 자세로 인하여 적극적으로 활용되지 못하고 있는 실정이다. 실업인정도 매우 형식적으로 진행되어 취업촉진제도와 연계되지 못하고 있다는 점이 지적되어 새로운 제도와 실험들이 진행 중이나 이에 대한 평가도 완결되지 않은 상태이다. 따라서, 실업급여 제도의 재취업-취업촉진를 평가하고 재취업-취업을 촉진하기 위한 대안적인 제도 설계와 실업급여와 적극적 노동시장정책의 연계 방안을 모색할 필요가 제기되고 있다.
우리나라의 실업급여가 단순히 여러 법이나 제도의 하나가 아니라 실질적인 사회안전망이 되기 위해서는 개인 실직 시 소득을 보장해야 하며, 제도를 적용받을 필요가 있는 사람들이 실제로 안전망에서 배제되지 않도록 하고, 실업급여의 관대성을 유지하기 위해 활성화(activation) 기능을 강화해야 하고, 재정적 지속가능성을 확보해야 한다. 실업급여 제도의 소득안전망으로서의 기능을 확충하는 것, 실업급여제도 적용의 사각지대를 줄여 보편적인 제도로 확립하는 것, 실업급여의 노동시장통합기능과의 연계를 강화하는 것 등을 실업급여 제도가 갖추어야 할 기본 과제로 삼아야 하는 것은 당연하다고 할 것이다. 다만 현실적으로는 이들 과제들 사이의 상충관계가 존재하기 때문에 우선순위의 문제를 어떻게 풀어갈 것인가가 실업급여제도 개선의 중요한 관건이라고 할 것이다.
실업급여의 소득보장 기능의 강화방안
실업급여의 소득안전망 기능은 이른바 관대성 지표로 평가된다. 실업급여가 실직자의 소득을 보장하는 데 직접적으로 영향을 미치는 요인들은 급여의 소득대체율, 급여지급기간, 상하한선 문제, 급여자격조건 등이라고 할 수 있고 이를 통해 관대성 지표를 만들어서 국가간 비교를 하고 평가한다.
실업급여의 소득안전망 기능과 관련하여, 최근 실업급여제도 개편의 국제적 추세를 보면 실업급여 관대성의 수렴현상이 나타나고 있다. 급여의 관대성이 높았던 북구형 국가들의 경우 최근 실업급여의 수준을 낮추고 지급기간도 줄여가는 등 실업급여 제도를 더 엄격하게 하는 반면, 미국, 캐나다 등 상대적으로 실업급여가 관대하지 않았던 일부 국가들에서는 경제상황 악화에 따른 실업자들의 고통을 해소하고자 실업급여 제도를 탄력적으로 변경하여 ‘관대한’ 제도로 이행해 가고 있는 상황이다.
실업급여를 좀 더 관대하게(소득안전망 기능을 강화하는 방향으로) 가져가려 한다면, 실업급여의 수준, 기간, 자격요건 등을 평가하여 재구성해야 할 것이다.
우리나라에서 실업급여의 핵심인 구직급여는 실직 전 평균임금의 50%를 지급하되 상한액은 1일 최대 4만원, 하한액은 최저임금일액의 90%로 설정되어 있다. 구직급여 수준과 관련하여 최근 제기되고 있는 문제는 소득대체율이 전반적으로 낮고 지급기간도 짧아서 실직 시 소득보장을 제대로 하지 못하고 있다는 점과 그리고 상하한선이 경직적으로 유지되면서 상하한선의 적용 비중이 80%에 달할 정도로 높아졌다는 점이다.
OECD의 2011 고용전망보고서는 경제위기 극복 과정에서 OECD 회원국들은 실업부조와 사회부조 등 소득보조 제도로 생활수준 저하를 방지·완충하였으나, 한국의 소득안전망은 다른 OECD 국가들과 비교해볼 때 상대적으로 제한되어 있다고 보고 있다. 그 원인으로 실업보험의 수급 기간이 짧고 35%에 달하는 근로자가 고용보험에 가입되어 있지 않다는 점을 들고 있다. 즉 실업급여의 소득안전망 기능을 강화하려면 한편으로는 실업급여의 소득보장 기능을 강화하고 실업급여의 사각지대를 해소하는 것과도 관련되어 있다.
실업급여의 소득보장기능을 강화하기 위해서는 실업급여의 관대성을 높여야 하지만, 문제는 실업급여 관대성을 높이기 위한 제도 개선 정책들의 우선순위와 재정 제약의 문제가 존재한다는 점이다. 실업급여의 관대성을 높이기 위한 일차적인 제도개선의 타겟은 소득대체율과 급여지급기간, 수급자격기준의 조정이라고 할 수 있으나, 실업급여의 광범한 사각지대가 존재하고 있고 실업급여의 재정 제약이라는 문제가 존재하기 때문에 그동안 정책과 제도 개선의 우선순위가 되지 못했던 것이다.
그러나 임금대체율이나 급여상한선 그리고 급여지급기간은 국제적으로 비교해봐도 낮은 수준이기 때문에 실업급여가 실질적 소득보전 기능을 가지려면 언젠가는 상향조정을 해야 할 필요가 있다.
우선 실직전 임금 대비 임금대체율이 50%는 다른 국가들과 비교해볼 때 낮은 수준이고 상한액의 수준도 매우 낮은 수준으로 고정되어 있기 때문에 실업급여의 사각지대의 해소 정도와 연동하여 장기적으로는 임금대체율과 상한선은 상향조정할 필요는 있다. 외국의 사례를 검토한 결과, 순대체율 수준이 65% 정도까지는 노동시장정책 지출을 크게 증가시키지 않고도 높일 수 있다고 보고하고 있다. 또한 현재 90~240일로 되어 있는 소정급여일수도 여타 국가들에 비해서 짧은 편이라고 할 수 있다. 다만 우리나라 제도에서 짧은 소정급여일수를 연장급여 형태로 보완하고 있기는 하지만, 연장급여제도가 활성화되지 않고 있다는 점에서, 소정급여일수의 상향조정도 임금대체율과 마찬가지로 실업급여의 사각지대의 해소 정도와 실업급여 재정 상황과 연동하여 상향조정하는 방안을 장기적인 정책 과제로 추진할 필요가 있다. 또한 현행 소정급여일수가 연령과 피보험기간에 따라 매우 복잡하게 설계되어 있는 부분은 좀 더 단순화할 필요가 있다. 기준기간 18개월과 피보험단위기간 6개월의 경우는 임금대체율이나 급여지급일수에 비해서 여타 국가들과의 차이는 상대적으로 작은 편이다. 미국이나 일본, 스웨덴 등도 기준기간 12개월 피보험단위기간 6개월 등의 조건을 가지고 있기 때문이다. 기여조건의 엄격성을 완화하는 것은 상대적으로 우선순위가 낮다고 볼 수 있다.
따라서 실업급여의 관대성을 높여 소득안전망으로서의 기능을 강화하기 위해서는 한편으로 실업급여의 사각지대를 축소하고 실업급여 재정 안전성의 추이를 보아가면서 단계적으로 실업급여의 상한선의 상향조정, 실업급여 소득대체율 인상, 실업급여 지급기간 연장, 실업기간 기준기간과 피보험단위기간의 확대 등의 순으로 추진되어야 할 것으로 판단된다.
구직급여 상한액 상향조정이 우선 필요
다만 실업급여 소득안전망 기능과 관련해서 시급하게 검토해야 할 사항은 실업급여의 상하한액 문제이다. OECD 국가들과 우리나라의 구직급여 하한액, 상한액을 비교해 보면 우리나라 구직급여의 하한액은 상대적으로 높고 상한액은 상대적으로 낮다. 하한액을 최저임금과 연동시킨 경우도 많지 않고 최저임금의 90% 수준의 하한액은 낮은 수준은 아니다. 또한 2004년부터 구직급여 하한액 적용자의 비중이 임금분포에서 나타나는 비중보다 더 크게 증가하는 것으로 나타났다.
하한액을 너무 높게 설정한다면 근로의욕을 저해시킬 수 있으며, 또한 실업급여 재정에도 문제가 생길 수 있지만, 구직급여의 수준이 너무 낮게 설정한다면 임금보전의 기능을 하지 못하는 것도 문제가 될 수 있다. 우리나라의 경우 저임금근로의 비중이 여전히 높은 수준에서 내려가지 않고 있으며 저소득실직자들의 소득안전망이 갖추어져 있지 않은 점을 고려할 때, 현 단계에서 하한액을 하향조정하는 것은 바람직해보이지 않는다. 하한액 적용자의 비중이 증가하는 것은 한편에서는 저임금 근로자의 비중이 증가하면서 최저임금이 증가하였고, 다른 편에서는 상한액이 4만원으로 고정된 것으로부터 발생하는 특이한 현상으로 볼 수 있다. 따라서 구직급여분포를 정상화하기 위해서는 상한액을 상향 조정하는 것부터 시작해야 할 것으로 보인다. 다만, 하한액 적용자의 구직급여 반복수급 때문에 하한액적용자 비중이 증가할 가능성을 배제할 수는 없기 때문에 반복수급에 대한 관리를 좀 더 철저히 할 필요가 있다.
실업급여의 사회안전망 기능확충과 실업부조제도 도입
실업급여의 사회안전망 기능을 확충하기 위해서는 실직빈곤층의 소득안전망을 구축하는 것도 중요한 과제이다. 이와 관련해서 실업부조 제도의 도입이 논의되고 있다. 우리나라의 저임금근로자와 근로빈곤층은 OECD에서 가장 높은 비중을 차지하고 있으며 추세적으로도 증가하고 있음에도 이들 대부분은 실업급여와 기초생활보장제도의 사각지대에 놓여 있어 1차 사회안전망이 매우 취약한 상태이다. 이를 보완하기 위해 다양한 형태의 논의들이 이루어지고 있으며 그 중 하나로 실업부조 제도의 도입 주장도 제기되고 있다. 그러나 실업부조제도 도입과 관련한 우리사회의 여건을 먼저 검토할 필요가 있다.
우선 실직빈곤층의 특성을 보면, 우리사회는 전체 근로빈곤층 중 실직빈곤층이 차지하는 비중은 작은 편이다. 실업과 취업을 반복하는 고용불안계층이 다수를 차지하고 있기 때문이다. 또한 우리나라의 비공식부문 또는 자영부문의 취업자 비중은 매우 높아 비임금 근로자가 전체 근로빈곤층에서 차지하는 비중 또한 40%에 이르고 있다. 또한 우리 정부가 지난 수년간 각종 사회보장제도를 토대로 복지급여 수급신청자의 소득을 파악하는데 필요한 행정인프라를 강화하여 왔으나, 정작 비공식부문의 크기는 크게 줄지 않았다는 점에서 문제의 뿌리가 그대로 남아 있는 상황이다.
따라서, 이러한 조건을 고려한 상태에서 기존의 실업보험제도나 공공부조제도로 실업부조제도가 필요한 이유를 해소할 수 있는지에 대한 검토가 먼저 선행되어야 한다. 실업부조제도가 조세를 재원으로 한다는 점에서 기여금을 재원으로 하는 실업보험제도에 비해 정책 추진이 용이하지 않기 때문이기도 하고, 실업부조제도와 공공부조제도의 수렴경향으로 인해, 근로빈곤층을 대상으로 하는 공공부조제도가 실업부조제도의 역할을 대체할 수도 있기 때문이다.
따라서, 실업부조제도 도입에 앞서 실업보험제도의 급여구조를 개편하고, 단계적으로 지원대상을 확대하는 조치가 필요하다. 이는 우리사회의 실업구조가 장기실업자 중심 구조가 아니라는 점에서 단기적으로 실업문제에 신속하게 대처할 수 있는 대상 확대가 가능하다는 것이다. 실업보험제도를 통해 실업부조제도의 지원대상을 흡수하는 문제는 가입자격을 완화하고, 급여수급 조건을 완화하는 문제이다. 현재 우리 사회는 이 문제에 더 많은 주의를 기울일 필요가 있다.
다른 한편으로는 다른 공공부조제도를 개편함으로써 실업부조제도 도입 필요성을 상쇄시킬 수 있는지에 대한 검토도 필요하다. 우리나라의 기초생활보장제도는 법적으로는 실직빈곤층에 대한 소득보장에 있어 사각지대가 없다. 문제는 제도운영과정에서 많은 실직빈곤층이 배제되고 있다는 점이다. 따라서 공공부조의 제도운영 방식을 바꿀 것인지 실업부조를 도입할 것인지의 문제가 있을 수 있다. 실직빈곤층이 상대적으로 지원의 우선순위를 가지며, 규모가 적어 재원부담이 덜하다는 점, 그리고 공공부조에 비해서 실업부조의 취업촉진효과가 클 것이라고 예상된다는 점에서 실업부조 도입이 공공부조 확대 적용에 비해서 효과적인 측면이 있다.
따라서, 실업급여 사회안전망 사각지대를 개선하는 정책 방향은 결국 실업급여 적용 대상을 확대하고, 실업보험 가입이력이 있는 구직자에 대한 실업급여 지급 조건을 완화하는 방안 등을 추진하면서 다른 한편으로 활성화 조치가 결합된 실업부조 제도를 단계적으로 확대하는 방안을 생각해볼 수 있을 것이다.
실업급여의 노동시장통합 기능 강화
실업급여의 소득안전망 기능을 확충하기 위해서는 실업급여의 관대성을 높혀야 하는데 그럴려면 실업급여 재정안정성 확보가 중요하다. 이와 관련해서 가장 중요한 것은 실업급여가 적극적 노동시장정책과 긴밀하게 결합되어야 한다는 점, 그리고 실업급여 제도 자체의 취업촉진기능이 강화되어야 한다는 점이다.
구직급여가 수급기간을 장기화하는 효과는 우리나라에서도 나타나는 것으로 분석되고 있다. 그러나 저소득층의 경우에 이 효과는 상대적으로 작게 나타났다. 따라서 저소득층을 중심으로 소득보장을 강화하면서 취업촉진기능을 강화할 필요가 있다.
그러나, 실업급여가 관대하지도 않으면서 활성화 조치를 지나치게 강화할 경우 과도한 행정비용만 지불될 뿐 수급자들이 실업급여 자체를 꺼려할 수 있다. 이는 저소득층에서 뚜렷하게 나타날 가능성이 있다. 따라서 실업급여의 관대성을 높이는 것과 활성화 조치를 강화하는 것은 동시에 단계적으로 추진될 필요가 있다. 또한 구직활동 요건을 강화하거나 단순히 강제하는 방식이 아니라, 취업알선이나 구인처 발굴 등 수급자가 수용할 수 있는 적극적 노동시장정책의 프로그램을 개발해야 할 것이다 . E21
